二是监督活动缺乏透明度。从现行规定来看，虽然目 前对不立案监督内部主体分别为由侦查监督、公诉以及控告申诉部门，外部主体为有控告人和人民监督员。但是，一般来说，由反贪部门答复控告人的内容及不立案 理由是比较原则和简要的，而且检察机关的内部复议也是不公开的。由此，这种情形下得出的不立案结论，很难令控告人信服。同时，现行的人民监督员对于不立案 的监督机制，只是规定可以向检察机关“提出意见”，至于向哪个部门提、提了以后将如何处理，都没有明确的规定，也没有与控告人以及检察机关的内部监督相链 接。
三是复议复查程序操作性不强。由于不立案决定不是案件进入诉讼程序后的一种决定，控告人对不立案不服的复议和复查，均不适用《人民检察院复查 刑事申诉案件规定》中规定的申诉程序。而目前根据《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院控告申诉检察工作细则(试行)》及有关规范性文件的规定来看， 对于控告人不服不立案决定的，仅仅明确和规定了由控告申诉部门负责复议或者复查，并没有对具体的复议、复查程序作出规定。
四是监督手段不完善。从 现行规定来看，检察机关对内的不立案监督与对公安机关的不立案监督，不仅程序设置上存在不同，而且监督的手段和方式上也不一样。对内不可以使用《说明不立 案理由通知书》和《通知立案书》，［5］只能提出“报请立案侦查建议”，报主管检察长审批后转侦查部门，在立案侦查的建议不被采纳的情况下，报检察长决 定。显然，对于那些还不宜发建议，或者说需要了解一定情况后再做处理决定的情况，监督部门很难操作。也就是说，对于需要补充相关证据后再作建议决定的，监 督部门没有查证建议权。因此，内部监督方式缺乏灵活性，不能完全适应实际工作的需要。
二、与内部不立案监督主体有关的若干问题
作为检察机关内部的一种监督制约机制，不立案监督工作不尽如人意的原因是多方面的，但就与主体有关的程序设置上存在的不足，值得研究的问题主要有以下几个:
(一) 纵向与横向监督的主体选择。对于开展内部不立案监督按照现行有关规定确立的同级横向监督，有论者曾提出质疑，并建议检察机关的内部不立案监督应由上级检察 机关侦查监督部门行使，还对有关操作程序作了设计。［6］但是，所有的不立案监督案件实行纵向监督的必要性和可行性值得推敲。试想，如果将基层检察院的所 有不立案案件均交由上级院审查监督，虽然能够避免本院内部自己人难以监督自己人的状况，［7］但从工作总量上来说，对上级院必将造成很大压力。同时，如果 由上级院承担所有监督案件，之后的复议、复查又由上级院的同一个部门来负责，而且，这种上级对下级的文来文往监督，效率也不高，既不经济，又不科学。事实 上，按照目前规定的“分管侦查工作的检察长不得同时分管侦查监督和公诉工作”的规定，只要不立案监督规范设置科学合理，各级检察机关完善必要的措施，包括 必要的考核或绩效评估机制，同级内部横向监督同样能发挥应有的作用。所以，笔者认为，对于检察机关内部不立案监督，仍然应坚持同级横向监督为主，上级纵向 监督为辅的机制框架，以此为基础作进一步完善。
(二)监督权的集中统一行使。从实际情况来看，目前检察机关内部的不立案监督确实存在多头监督，但 却很少监督的局面。事实上，根据最高人民检察院关于“内设机构处理来信来访分工暂行办法”第8条“侦查监督部门负责处理不服检察机关不立案决定，经省级人 民检察院复查仍然不服的来信和来访”的规定，各下级检察机关的内部不立案监督工作也应当由侦查监督部门行使，由此，才能与最高人民检察院的相关规定与工作 保持统一。同时，从现行规定来分析，赋予控告申诉部门以及公诉部门不立案监督权，严格意义上说，仅仅是一种发现权。因此，笔者认为，应将检察机关内部立案 监督工作，按照检察机关内设机构的职能划分要求，赋予侦查监督部门行使，并建立内部不立案线索备案审查制，即侦查部门对线索经初查决定不立案的，应在规定 时间内，将不立案决定与初查案卷移送侦查监督部门。对于控告申诉部门、公诉部门以及控告人、人民监督员发现的所有不立案监督线索，都应移送侦查监督部门集 中统一处理。从而有效增强侦查监督部门的监督功能，树立监督权威，提高监督水平和监督实效，切实防止有案不立、查案不力现象的发生，使立案监督真正从检察 机关自身做起。
(三)不立案决定复议主体的确定。根据现行规定，对于检察机关内部不立案决定不服的，由控告申诉部门复议。但是，从控告申诉部门的 职责来分析，其承担的主要任务是刑事申诉复查，依据的是有关申诉复查工作规定。不立案决定不属于控告申诉部门管辖的人民检察院的其他处理决定范围，目前对 于控告申诉部门如何开展不立案复议尚没有相关规定。而从目前最高人民检察院发布的有关规定来分析，如前所述，不服检察机关不立案决定的来信来访，应当由侦 查监督部门负责处理。所以，从不服不立案决定的特性和侦查监督部门的职责来研究，笔者认为，将不服检察机关不立案决定的复议工作，转由侦查监督部门行使较 为合理，这也是监督权集中统一行使的题中之义。
(四)内外监督适度结合的模式。司法透明是现代司法活动的基本理念。［8］对于检察机关内部的不立 案监督如何增强透明度和公信度，也是值得探讨和研究的一个问题。由此，检察机关在开展内部不立案监督工作的过程中，完全可以，而且也应当将内部监督与人民 监督员以及控告人监督结合起来，以提高监督的实效性和公正性。目前，最高人民检察院在有关规定中已经明确，人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中 具有“应当立案而不立案情形的”，可以提出监督意见。人民监督员制度是对检察权进行有效监督的一种民主监督制度，人民监督员是代表广大人民群众按照一定程 序，对检察机关查办职务犯罪案件是否有违法情形进行监督的机制设置。因此，对于按照现行规定就控告人不服不立案决定提出申请、开展复议时，检察机关应当主 动邀请人民监督员参与监督。对此，也符合最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第15条关于“人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职 务犯罪案件工作的其他执法检查活动”的基本精神。笔者认为，对于由人民监督员参加的不立案决定复议案件，可以实行不立案决定复议听证会制度。由负责复议的 办案部门召集主持，邀请侦查部门的原承办人员、人民监督员、控告申诉部门人员以及不服不立案决定的控告人、负责复议工作的人员参加，以相对公开的程序和形 式，充分听取侦查部门、控告人以及人民监督员等人员对案件处理的意见。其中，人民监督员参与复议听证活动，可以从公正的立场较好地把握检察机关做出案件不 立案决定的原因及理由，从而使人民监督员增加一条监督检察机关职务犯罪侦查工作的渠道，人民监督员还可以从控告人的角度，就检察机关是否应对案件线索作进 一步查证提出意见和建议，以维护控告人的合法权益。同时，对于检察机关做出的正确决定，人民监督员也可以从维护司法公正的角度，协助检察机关做好控告人正 确行使举报权的释法教育工作。这种公开复议的听证形式，对于维护社会稳定，推进查办职务犯罪工作，促进司法公正，保护广大人民的根本利益，既十分必要，又 具有很强的操作性。