依据《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第九十一条的规定，公安派出所作为县级公安机关的派出机关，可以自己名义作出警告、五百元以下罚款的行政处罚决定。也就是说，公安派出所通过法律的授权，有条件的获得了独立的行政主体地位。实践中，对于公安派出所作出的警告及五百元以下罚款的行政行为，其行政主体地位自无争议。产生争议的是，对于不予治安处罚决定，公安派出所可否以及在多大范围内以自己名义作出。2012年8月22日，最高人民法院针对山东省高级人民法院的请示，作出(2012)行他字第7号《最高人民法院关于公安派出所就其没有处罚权的治安案件在调查后认为违法事实不能成立的能否直接以公安派出所的名义作出不予处罚决定问题的答复》，内容如下：根据《治安管理处罚法》第九十一条规定，公安派出所对于在其法定授权范围内的治安案件，有权作出处罚决定或者不予处罚决定。该批复首先肯定了公安派出所可以自己名义作出不予处罚决定，此问题已无疑问，无需再讨论。需要进一步探讨的是，公安派出所可作出不予处罚决定案件的范围，即批复中所指的“法定授权范围内的治安案件”如何理解。本文尝试对(2012)行他字第7号批复予以解读，就上述问题谈一点粗浅的看法。

二、观点之分歧

就公安派出所可以作出不予处罚决定的治安案件的范围，司法实践中主要有两种观点。一种观点认为，公安派出所只能对法定处罚幅度内包含警告及五百元以下罚款的违反治安管理的行为有权以自己名义作出不予治安处罚决定，对其余的行为，其无管辖权，不能以自己名义作出不予治安处罚决定。换言之，该观点认为，公安派出所对某一行为有权作出处罚决定，才相应地有权作出不予处罚的决定。公安派出所的处罚权非常有限，仅有权作出警告及五百元以下罚款，如果某类案件违法事实成立，需要进行处罚的法定幅度内不包含警告及五百元以下罚款，则公安派出所无权进行处罚，相应地也无权作出不予处罚决定。另一种观点认为，公安派出所对治安管理领域所有的行为都有权依法作出不予治安处罚决定。理由如下：公安派出所行使治安处罚权属于授权执法，法律授予公安派出所处罚权的限制，是考虑到公安派出所并不是一级公安机关，而是县级公安机关的派出机构，五百元以上的罚款、行政拘留等处罚行为涉及行政相对人的人身自由权、重大财产权或者正常的经营权，属于严重的处罚，有些还需要依法进行听证，应当慎重，不宜由公安派出所行使。因此，授权限制的出发点是防止公安派出所越权侵害行政相对人的合法权益。公安派出所对案件进行调查后，没有发现违法事实的，作出不予处罚决定，不会对行政管理相对人的权利造成侵害，也没有违反法律的禁止性规定。

笔者同意第二种观点，下面结合对最高院批复中所指的“法定授权范围内的治安案件”的理解，阐述自己的理由。

三、多角度解读：公安派出所作出不予处罚决定无行为类型限制

笔者认为，公安派出所对所有类型的治安管理案件都有权以自己名义作出不予治安处罚决定。

首先，让我们再回到(2012)行他字第7号批复。该批复标题中表明了其答复的问题：关于公安派出所就其没有处罚权的治安案件在调查后认为违法事实不成立的能否直接以公安派出所的名义作出不予处罚决定。该标题中所指的没有处罚权的治安案件，即是指《治安管理处罚法》中规定的法定处罚种类和幅度不包括警告和五百元以下罚款的行为类型。如果结论是公安派出所对此类案件无权以自己名义作出不予处罚决定，则应直接答复不能，无需作出现在的答复。我们再来看答复的表述：根据《治安管理处罚法》第九十一条的规定，公安派出所对于其在法定授权范围内的案件，有权作出处罚决定或者不予处罚决定。《治安管理处罚法》第九十一条系对公安派出所可以自己名义作出处罚种类和幅度的授权，并未就可以管辖处理的行为类型予以授权。因此，从该批复中无法得出公安派出所只能对法定处罚幅度内包含有警告、五百元以下罚款的行为有权作出不予处罚决定的结论。

其次，从实定法的规定来看，《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》中均未对公安派出所处理案件的类型予以规定。《治安管理处罚法》第九十五条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十七条均规定，治安案件调查结束后，公安机关根据案件不同情况，分别作出处理决定。其中，对于违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。也就是说，所有类型的行为不予治安处罚的法定条件是相同的，即违法事实不能成立。如果认为公安派出所对某些行为类型的案件无权作出不予处罚决定，也就是认为公安派出所对这些行为的违法事实是否成立没有判断权。这种观点不仅缺乏实定法的依据，在法理和逻辑上也无法成立。从法理上来看，仅仅以法律上设定的处罚种类和幅度来区分公安派出所对于违法事实是否成立的判断权，显然欠缺正当性；从逻辑上来看，此种观点也经不起推敲。比如，《治安管理处罚法》第四十三条系对殴打他人或故意伤害他人身体行为的处罚规定，该条中对上述行为分三种情况科以不同的处罚：一般情形的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；有该条第二款规定情形的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。按照上述观点，则公安派出所对于殴打他人或者故意伤害他人身体行为，要根据情节的不同，来决定其能否判断违法事实是否成立。再者，即使对于法定处罚种类中没有警告及罚款幅度五百元以下的行为类型，如果其具备减轻情形，也可以在法定处罚种类和幅度以下进行处罚，则公安派出所可以对其处以五百元以下罚款，对违法事实是否成立具有了判断权。可见，该观点从逻辑上明显是自我矛盾的。

最后，从法律解释的角度，也不能得出公安派出所作出治安不予处罚决定受行为类型限制的结论。《治安管理处罚法》第九十一条授予公安派出所处罚权的原因在于大多数案件都是可以处以警告或者五百元以下罚款的案件，而且派出所比较熟悉辖区内的情况，能够及时发现违反治安管理的行为，接受群众举报和违反治安管理行为人的投案，迅速展开调查和及时处罚，警告等较轻的处罚甚至可以当场作出。这些处罚由公安派出所决定，既可以减轻公安机关的压力，又可以及时消除违法行为，减轻社会危害，化解社会矛盾，提高工作效率。¹而在授权时对处罚种类和处罚幅度予以限制的目的在于，较重的处罚对行政相对人的权益影响较大，为慎重保护行政相对人的合法权益，故只授予公安派出所对行政相对人科以权益影响较小的警告和五百元以下罚款的处罚权，因此，该种限制的目的在于限制处罚权的行使，而不包括对作出不予处罚决定的限制。可以说，《治安管理处罚法》第九十一条的规定系举重以明轻，既然一定的处罚权都赋予了公安派出所，那么不予处罚决定权公安派出所当然也可以行使。