为了应对司法负担过重带来的挑战，我国借鉴国外的立法经验，引入了督促程序。该程序在德国、日本等国家运行良好，已不同程度成为债权债务案件的主要纠纷解决方式。[1]但在我国司法实践中，该程序的运行效果陷入了“消解—异化”的中国式困境。本文试图通过实证分析、比较分析等方法，理性检视我国督促程序的现实困境、反思困境的原因，并在此基础上探寻破解的现实路径。
　　一、审视：督促程序的困境
　　笔者以《中国法律年鉴》的数据、上海法院的相关数据为主要样本，对督促程序的运行现状进行实证分析。
　　（一）功能消解：适用量效日渐式微
 　　1. 适用数量日趋萎缩
　　一是适用总量偏低。2003-2008年期间，全国共审结督促程序案件约70万件，不足同期民商事合同纠纷案件结案数的10％。督促程序的结案数远远低于简易程序案件和调解案件。二是适用量逐年锐减。在各类民商事案件一审收结案量一路走高的背景下，督促程序却呈逆向走低趋势。2003年，全国督促程序的收案量还维持在18万件左右，到了2008年其收案量已不足7万件（见表1）。平均到全国各基层法院，其收案数量之少可见一斑。督促程序在司法实践中已成为被闲置、被遗忘的程序。
　　2. 涉诉类型过分集聚
　　《民事诉讼法》及相关司法解释[3]未限制适用督促程序的纠纷类型，从理论上说所有对债权债务没有争议且不存在对待给付的民商事案件均可适用督促程序。但实践中，适用督促程序的纠纷类型主要集中在借贷类案件，其中以金融借款为主。其他纠纷类型如买卖合同纠纷、追索劳动报酬纠纷等虽有涉及，但数量较少（见图1）。督促程序适用类型过于狭窄，影响其作用的发挥。
　　3. 解纷实效事倍功半
　　督促程序的结案方式包括：当事人撤回申请、法院裁定驳回申请、法院裁定终结（因债务人异议终结和因无法送达终结）、支付令生效。支付令生效是债权人实现债权的前提。但从全国范围来看，生效率不足20％（见表2），大量申请支付令的案件以异议终结或其他方式结案，解纷目的未能达到。
　　（二）功能异化：恶意申请悄然潜入
　　恶意诉讼的潜入已成为近年来民事诉讼中比较突出的问题，督促程序适用中也不例外。一些当事人利用督促程序非对抗性、审理周期短、诉讼费较低等特点规避法律、非法转移财产。2005-2010年期间，上海P法院共发现当事人恶意申请支付令案件30件。其中26件在审查阶段以证据不足裁定驳回申请，4件支付令生效后经审判监督程序撤销支付令。
　　实践中，恶意支付令申请包括两种情形：一是“两造通谋”[5]，即申请人和被申请人事先通谋，虚构债权债务，致生效支付令损害案外人利益的情形。如某一当事人的债务案件诉讼至法院后，其关联企业或个人通过申请支付令，帮助该当事人在执行中逃避债务。二是“一方恶意”，即申请人虚构事实或隐瞒真相，试图瞒混过关，损害债务人的利益。如以无效的借款合同申请支付令等。
　　二、反思：督促程序司法困境的成因
　　我国督促程序面临的困境，不能简单的归究于“水土不服”，真实的原因要复杂的多。笔者从系统论角度，结合实证分析，从三个层面探寻困境的成因。
　　（一）环境之过：信用体系尚未建立
　　通过考察发现，督促程序运行良好的国家大多建立了健全的社会信用体系。[6]在这些国家，个人的信用档案可视为个人的第二身份证。存在欠债不还、恶意诉讼等不良记录的个人，在贷款、保险、求职时会比普通人麻烦的多。因此每个人均非常重视自己的信用培养，尽量避免不良的信用记录。我国社会信用制度建设尚处于初级阶段，目前只有银行系统作为业内避险规范应用较多，全国性、甚至地区性的信用评估、查询体系尚未建立。债务人的失信行为在社会经济活动中很少受到制裁，这是导致债务人滥用异议权、恶意申请，进而导致督促程序生效率低、恶意申请丛生的一个重要原因。
　　（二）制度之惑：程序设置多有缺漏
　　1. 程序衔接不畅
　　其一，督促程序和诉讼程序割裂。现行法规定，支付令经债务人书面异议失效后，督促程序终结，债权人如需寻求司法救济则应另行起诉。这种规定虽然体现了诉讼自由和处分原则[7]，却不利于债权人利益的保护，也有悖于诉讼经济原则：一方面债务人的异议权欠缺后续诉讼程序制约，使债务人滥用异议权 “有恃无恐”；另一方面债务人一旦提出异议，督促程序即成为诉前 “热身”，徒增了债权人的诉累。严重地影响了当事人适用督促程序的热情。其二，督促程序和财产保全分离。相关司法解释禁止财产保全在督促程序中的适用。这使得支付令在实践中极易成为被申请人提前转移财产，逃避执行的“通知单”，阻碍债权人债权的实现，也增加了债务人选择支付令申请的不安全感。
　　2. 申请费设置不当
　　首先，申请费标准设定不经济。申请费用低是当事人选择督促程序的一个重要原因，案件标的越高，其优越性越明显。但2007年实施的《诉讼费用交纳办法》将督促程序的收费标准从100元调整为财产案件受理费标准的三分之一。新标准大大提高了标的额2万元以上督促程序案件的申请费，而督促程序中大标的案件的比例较高。这使其与诉讼程序、诉前调解程序相比失去了优越性[8]，导致案件数量大幅下降。[9]其次，申请费负担设定不合理。因督促程序与诉讼程序割裂，故在申请费负担上必然导致债务人提出异议的由债权人承担申请费的不合理后果。不仅显失公平，也鼓励了债务人滥用异议权。
　　3. 纠错机制欠缺
　　支付令是经债权人申请，未经债务人对抗机制即发生法律执行力的法律文书，其不可避免地存在瑕疵的可能。也不乏债权人和债务人可以串通，损害第三人利益的情形存在。但现行法只规定了院长对本院已发生法律效力的支付令，发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论决定后，裁定撤销支付令，驳回债权人的申请。缺乏利害关系人直接异议制度和恶意申请支付令的惩罚机制，不利于恶意申请的发现。
　　（三）司法之错：司法实践多重阻却
　　1. 立案引导的缺失
　　督促程序对于普通老百姓而言是一种比较陌生的程序，大多数人对其缺乏了解[10]，更谈不上去主动适用。司法实践中，法院很少主动引导当事人适用督促程序，即使出现当事人主动申请的情形，部分法院也以各种理由引导其进行调解或起诉。造成这种现象的原因在于：第一，价值定位偏差。司法实践中，督促程序往往被误解为特殊程序。而特殊程序的特点是确认某种法律实施或权利是否存在，并不解决权利义务争议。[11]故法院对督促程序的考核，只关注程序本身运行的效率和公正，不关注纠纷解决的效果，法院对督促程序的适用自然缺乏热情。二是财政收入制约。西部一些办案压力小、经济比较落后地区的法院出于诉讼费收入的考虑，拒绝受理督促程序。三是强势调解挤压。近年来，各地法院掀起了“调解热”。不仅调解率成为衡量法院审判工作是否达标的重要指数和评估法官办案效果的重要指标，而且在不少法院调解已成为民商事案件诉前首要程序。因此，法院重诉前调解轻督促程序也就不难理解了。
　　2. 送达不能的肘掣
　　债权人适用督促程序的一个必备条件是支付令能够送达至债务人。但实践中，大量的金融贷款、信用卡纠纷案件因无法送达而不能适用督促程序。[12]而信用卡纠纷是无争议债权债务纠纷的典型，如能送达，完全可以通过督促程序处理。造成无法送达的原因有两方面：一是金融机构对贷款人的身份、住址、联系方式等信息审查不严或贷款人自行变更了居住地，导致金融机构起诉时候无法提供贷款人的真实身份或住址。二是法院在诉讼材料的送达上多采取传统的书面送达，对短信、邮件、微博等新型电子方式的运用尚在探索阶段，运用较少。
　　三、考量：督促程序的现实价值
　　在制度环境不佳、程序设置缺陷、司法实践阻却的重重压力下，督促程序的运行空间被不断挤压，其存在必要性也受到了质疑。因此对督促程序现实价值的探讨尤为重要。
　　（一）当前司法语境下督促程序的价值解读
　　1. 当事人层面：简化程序，有助于接近正义的实现
　　20世纪中叶以来，许多国家掀起了一场接近正义的运动，[13]其主要内容为解决诉讼迟延和降低诉讼成本。我国提倡的司法为民即为接近正义在中国的嵌入。经济生活中，很大一部分案件双方对债权债务金额并无争议，只是债务人不愿主动履行或拖延履行，或无资力履行。督促程序启动简单、程序简化、审理快捷、费用低廉等优点正好为这类纠纷提供了便利高效的解决途径，能最大限度地实现接近正义。
　　2. 司法层面：繁简分流，有助于司法资源稀缺的缓解
　　中国社会正处在转型期，诉讼爆炸与司法资源不足之间的矛盾日益突出。有关国家和地区的实践表明，督促程序在案件的繁简分流、提高司法效率，节约司法资源方面具有显著的功效：德国每年通过督促程序审结的债权债务纠纷为一审民事案件数量的2.5倍。而所需的司法人员，督促程序比诉讼程序节省了近七分之一。[14]督促程序潜在功能的发挥对于缓解我国审判压力具有重要的意义。
　　3. 社会层面：路径培育，有助于社会诚信意识的反哺
　　督促程序的有效运行能为债权债务的履行提供一种良好的解决模式：债权人对于私力追讨不能或不便追讨的债务通过最快捷的方式借助法院的强制力予以解决，债务人则无需因与债权人对簿公堂而脸面尽失或信用受损。这种模式一旦畅通，则将对社会心理和社会行为产生重大影响，并通过惯性依赖得到互动和强化，对社会诚信意识的反哺起到重要作用。
　　（二）关于督促程序价值评价的误区澄清
　　随着诉前调解和小额速裁的蓬勃发展，实践中有观点认为督促程序的制度功效完全可以由诉前调解和小额速裁替代，其存在已无实际价值。笔者认为三者共同发展是满足多元化司法需求的现实要求，并且督促程序具有存在和发展的独立价值，激活督促程序具有现实意义。
　　第一，三者的适用场域虽有重合，但仍存在较大差异。诉前调解和小额速裁主要适用于事实清楚，争议不大的案件，在金额上一般限定为标的较小的案件，而督促程序的适用场域为给付金钱和有价证券的无争议案件，标的额未作限制。
　　第二，督促程序在处理信用卡、金融借贷、消费贷款、物业、拖欠电费等纠纷时具有显著的优势。这些案件的债权人为银行、物业公司、商城、电力公司等单位，其面对的债务人多为群体性的个人，双方对债权债务的金额基本没有争议，只因债务人主观或客观原因未按时履行债务。这类案件跟督促程序具有天然的契合性，可以通过督促程序的程式化操作、电子化改造得到快速处理。相反，这类纠纷如果适用诉前调解或小额速裁则可能会产生两个问题，一是通知双方当事人面对面进行调解或诉讼将大大增加法院的工作量；二是面对面容易诱发双方不必要的争执和矛盾，使问题复杂化。
　　四、建构：督促程序的激活路径
　　督促程序的困境，系多方不利因素交织、作用的结果。对激活路径的探寻应立足于我国的社会和司法环境，借助比较法和系统论的视角，抽丝剥茧，层层展开。
　　（一）环境改善：诉讼诚信构建和社会诚信提高
　　法院应通过诉讼诚信体系建设，推进社会诚信体系的完善，为督促程序的运行创造良好的社会环境。诉讼诚信体系应坚持警示与惩罚并举：（1）信息收集机制。以诉讼、执行中掌握的诚信信息为基础，并与相关部门和单位进行信息交换，建立诉讼诚信信息库。信息库的信息进行动态监控，实时更新或删除。（2）信息发布机制。在保障当事人隐私和商业秘密的前提下，通过申请查询、点对点披露、社会公布三个层次对外发布信息，强化诉讼诚信信息的外部运用。（3）失信行为惩戒机制。一方面，对于情节严重的诉讼失信行为给予法律上的制裁，另一方面通过失信信息的发布，使失信人在贷款融资、就业、公司注册、出境、高消费等方面受到限制，提高其失信成本。
　　（二）制度修补：权利滥用规制与诉讼便捷提升
　　程序设置缺陷主要是权利滥用制约缺失和程序便捷不足的问题，笔者围绕这两大问题对督促程序的制度完善做如下构想。
　　1. 构建督促程序与诉讼程序衔接机制
　　（1）程序的转入。德国、法国、日本、韩国等建立督促程序的国家，均规定了只要债务人提出异议，债权人提出的支付令申请即视为起诉状，自动转入诉讼程序。[15]借鉴上述立法经验，[16]我国可在《民事诉讼法》中规定：债务人在法定期间内提出书面异议的，支付令在异议的范围内失去效力，依债权人在支付令申请中的请求，督促程序转入诉讼程序，自债权人申请支付令之日起视为债权人已经向申请支付令的法院提起诉讼。如该法院无管辖权，则可依职权移送有管辖权的法院，起诉时间仍然从支付令申请之日起算。债权人应在指定的期间内补全起诉证据和诉讼费，逾期不补足的，视为撤诉。
　　（2）诉讼费和损失承担。关于诉讼费的标准。从督促程序的非诉特点、所花费司法资源的多少、提升程序吸引力等因素考量，以及参照诉前调解和小额速裁的收费标准，应确定每件100元为宜。关于诉讼费的负担和损失的赔偿。转为诉讼程序的，法院应该通知债权人在指定期间内补足诉讼费，已经缴纳的申请费可作为诉讼费的一部分。经诉讼程序审理，债务人败诉的，债权人有权要求其承担诉讼费和因转入诉讼程序而遭受的实际损失（包括律师费、误工费等）。诉讼费负担和损失赔偿规则能对债务人滥提异议起到有效的抑制作用。
　　2. 引入财产保全制度
　　财产保全制度设立的初衷在于解决当事人一方意图逃避将来强制执行的行为，保障当事人合法权益的实现。采取保全所欲规制的情形在督促程序中同样存在，应允许债权人参照《民事诉讼法》关于诉前保全的规定，申请财产保全。至于财产保全的效力，可维持到债权实现为止，并且督促程序和诉讼程序之间的转化无需另行申请新的财产保全。
　　3. 完善恶意申请制惩机制
　　其一，拓宽错误发现主体。细化本院院长发现错误的途径，将债权债务人、与债权债务有关的利害关系人、检察院、上级法院均纳入院长发现错误的途径，扩大纠错信息的获得途径。其二，限定申请执行期限。规定债务人未提出异议且未在支付令送达之日起6个月内申请执行的，支付令失去效力。该规定一则可限制债权人将支付令搁置并作为针对债务人的永久高压手段适用；[17]二则防止当事人恶意串通申请虚假支付令的，而不实际履行的现象出现。其三，健全恶意诉讼惩戒机制。对于申请人与被申请人恶意串通损害国家、集体和第三人利益的，法院裁定撤销错误支付令的同时，应参照虚假诉讼的处罚和惩戒机制对申请人与被申请人予以处罚和惩戒。
　　（三）实践规范：审判权归位与司法能动性发挥
　　1. 加强诉讼引导
　　首先，更新观念，自觉提高对督促程序的重视程度。 法院应改变将督促程序只作为一种特殊程序看待的传统观念，而应将督促程序定位在非诉纠纷机制看待，充分认识其在诉前过滤案件、实现繁简分流、有效缓解诉讼资源短缺压力等方面的潜在作用，提高对督促程序的重视程度，通过考核机制的调整、财政制度的保障等措施，有效提升法院和法官适用督促程序的积极性。
　　其次，加强引导，合理引导当事人进行程序选择。合理区分诉前调解、督促程序、小额速裁的最佳适用范围。对于信用卡、金融借贷、消费贷款、物业、拖欠电费纠纷等符合督促程序适用条件，能够发挥督促程序优势功效的案件，应在充分告知其相应诉讼风险的基础上，积极引导当事人适用督促程序。
　　2. 创新管理方式
　　针对大量信用卡、金融借贷纠纷等案件因为无法送达而导致不能适用督促程序的问题，法院应积极发挥能动性，通过发送司法建议等方式促进流动人口管理制度和贷款人信息收集、核实、后续跟踪制度的完善。同时，创新送达方式，探索运用电子邮件、短信、微博、QQ等新型方式进行送达。为信用卡、消费借贷等案件程式化适用督促程序排除障碍。
（作者单位：上海市浦东新区人民法院）      
（责任编辑：徐晨平）