2007年《民事诉讼法》就再审制度进行了部分修改，其中第一百七十八条取消了“原审法院”的再审审查权，将当事人的再审申请完全交由“上一级法院”审查。新法施行三年以来，一方面取得了积极的效果；另一方面也因缺乏配套措施的及时跟进，在实施过程中引发了诸多现实问题。
　　一、当事人申请再审完全“上提一级”审查后的实践运行
　　（一）现象勾勒：完全“上提一级”审查引发的工作格局变化
　　变化之一：大量申请再审案件涌向最高法院和各高级法院，形成再审审查的“高层拥堵”
完全“上提一级”审查后，从全国法院层面看，当事人申诉、申请再审案件总量自2008年大幅上升之后，2009年、2010年逐步回落。而从最高法院和高级法院层面来看，再审审查任务却基本处于不断上升态势。最高法院所有从事民事审判的业务庭，全部参与到办理申请再审案件中，申请再审案件数比修改前增幅超过10倍。[1]绝大多数高级法院申请再审案件数也增幅显著。
　　变化之二：最高法院和各高级法院“办案法院”角色越来越浓，民事审判格局发生重大变化
　　如根据最高法院工作报告，2008年、2009年最高法院的收案数同比涨幅近30％；2010年最高法院收案数达12086件，亦处于高位运行态势。而随机查阅部分高级法院工作报告后，发现2008年-2010年间绝大多数高级法院收案数也增势明显，远远超出辖区内其它法院的增幅[2]。考虑到这一审判格局的变化是在2008年最高法院同步调整高级法院和中级法院第一审民商事案件管辖标准，绝大多数一审民商事案件被下放到基层法院审理的背景下形成的，进一步说明了完全“上提一级”审查对最高法院和各高级法院的审判任务带来的变化之大。
　　变化之三：大量信访矛盾涌入北京和各省会城市，“地方矛盾中央化”倾向依然严峻
　　申请再审往往与涉诉信访紧密相联，一旦申请再审中所隐含的矛盾在诉讼程序内得不到有效化解，就有可能以信访的形式表现出来。申请再审完全“上提一级”审查后，与案件相关的信访矛盾也随审查的“上提”而上移，流向北京和各省会城市。
　　（二）问题深入：完全“上提一级”审查引发的司法资源配置失衡
　　冲击之一：造成了再审任务与审判资源之间的配置错位。在现行的审判资源配置模式下，基层法院、中级法院、高级法院至最高法院，审判资源逐级递减，呈现出“金字塔”形状。而伴随完全“上提一级”审查，不仅绝大多数申请再审案件涌入最高法院与各高级法院，申请再审案件在数量上呈现出“倒金字塔”形状，而且就单个案件而言，审查任务也较之以往更为繁重、复杂。因为新《民事诉讼法》实施之后，再审审查时间被缩短了，一般限定在三个月之内，但基于审级上提，审查法院与当事人之间的空间距离被拉长，上一级法院调阅原审卷宗、询问当事人等审查成本却相应提高了，这无疑增加了审限内案件审查的工作量，使得最高法院与高级法院原有的案多人少矛盾更趋紧张。
　　冲击之二：造成了信访矛盾与信访化解资源之间的配置错位。矛盾消除在基层、信访控制在基层是当前处理涉诉信访的基本原则，相应的基层法院的信访化解资源也最为丰富。而新《民事诉讼法》施行之后，大量涉诉信访矛盾涌向全国各省会城市和北京，使得原本信访化解力量相对薄弱的各高级法院和最高法院处于解决矛盾的第一线，这不仅与中央关于涉诉信访的工作要求明显相悖，也与目前的息诉稳控机制相脱节。在缺乏基层法院和中级法院的有力配合下，最高法院和各高级法院的信访维稳压力日益增大，大量上访人滞留北京和各省会城市，对国家形象和政治安全都带来严重隐患[3]。
　　二、当事人申请再审完全“上提一级”审查的制度检视
　　（一）完全“上提一级”审查与管辖通则存在衔接不畅
　　通览国外体例，再审案件在管辖上存在两个特点：一是原则上都规定再审之诉由原审法院管辖，二是大都根据相关理由设置不同的管辖法院。如德国，原则上将再审案件专属于作出第一审判决的法院管辖，同时又灵活地规定根据不同的再审事由确定由控诉法院或上告法院受理；如美国，作为生效裁判的事实问题和法律问题的救济手段，允许当事人向原审法院提出重新审理的动议，也可以向上诉审法院提出。[4]相较之下，现行民事诉讼法将再审申请的审查权完全“上提一级”，这种一刀切的制度模式，不仅未考虑案件的具体类型、具体事由，也与国际通行的再审管辖规则相去甚远。
　　（二）完全“上提一级”审查与二审终审制存在功能抵牾
　　我国民事诉讼在整体架构上采取的是二审终审制，一般案件历经两级法院审理即告终结，再审是一项补充性制度。而新《民事诉讼法》将当事人的再审申请完全“上提一级”审查，使得申请再审在没有诉讼费用负担、没有申请次数限制的同时，与上诉具有了同样的移审效果[5]。这一制度设计在迎合了当事人“崇上”心理的同时，也刺激和引导了当事人非理性地行使申请再审权。当事人尤其是上诉理由并不充分的一方，往往会采取放弃上诉而申请再审或在申请再审时提出上诉时未主张的理由等方式来达到延期执行、逃避执行的目的。这不仅造成上一级法院的再审案件激增，许多原本可以确定的社会关系长期处于不确定之中，也导致原本是特殊救济渠道的再审程序成为二审的替代程序，民事诉讼的主体结构不断被“例外”程序冲击、侵蚀，二审的终审功能逐渐被消解。
　　（三）完全“上提一级”审查与法院职责存在定位偏差
　　民事诉讼审级制度的一般原理是，越靠近塔顶的法院在制定政策和服务公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的法院在直接解决纠纷和服务私人目的方面的功能越强。[6]根据这一原理，不同审级的法院存在不同的职责定位：处于塔基的基层法院，承担着大量社会纠纷的审理职责，是化解矛盾纠纷的主体；高级法院和最高法院则更大程度上是辖区内法院审判指导、统一司法的主体。而完全“上提一级”审查，使得广大基层法院作为再审案件“过滤器”的功能逐步退化，最高法院和各高级法院所承担的办案压力、审判任务越来越重，相应的其统一法律尺度、监督指导等职能就越来越弱化，进而会使得不同审级法院的职责越来越趋同，定位越来越不清晰。
　　三、当事人申请再审完全“上提一级”审查的功能反思
　　笔者认为破解再审难，首先应树立一个理性的再审观。作为一项特殊的救济程序，再审相较于起诉、上诉行为，“难”是正常的，我们所要破解的再审难应有所限定，主要是指在符合再审条件而未能立案再审的案件，以及应及时再审而长期未能审结的案件等非法和非正当的再审难[7]。
　　其次，破解再审难是一项综合性、系统性工程，并不意味着一定要将再审申请完全交由上一级法院审查，也并非上提一级审查就能完全化解的。其原因在于：
　　（一）没有充分证据表明上一级法院一定比原审法院纠错能力更强
　　从社会心理角度，当事人往往认为原审法院容易受地方保护主义等非制度性因素的影响，对其自行纠错的能力与勇气表示怀疑，因此更愿意向上级法院来寻求救济。持这种心理的当然前提是，上级法院一定比原审法院纠错能力强。然而这一前提预设却难以获得实证数据的有效支撑。以2008年为分界线，笔者查阅了前后各三年的相关数据后发现：1.2005年－2010年间全国法院生效裁判正确率均保持在99.6%以上（如图一），变化不大，这意味着绝大多数生效案件的审判质量是值得信赖的。
　　2. 六年间申诉、申请再审案件经审查后决定再审的比率并未随完全“上提一级”审查而大幅增长，态势基本平稳（如图二），甚至2008年全国法院审查后决定再审率比2007年还下降了0.21个百分点。这足以说明，不能一概而论地认为上一级法院就比原审法院纠错能力强。
　　（二）完全“上提一级”审查对破解审查后决定再审难及再审改判难具有消极影响
　　对于当事人而言，再审难是启动再审难、审查后决定再审难和再审改判难等诸多因素的综合，而上提一级审查，实质上解决的只是启动再审难而已。这种将启动再审难，完全寄希望于上提审级来破解的方式，对再审审查以及再审审理环节的有序推进相反产生了一定的消极影响。因为随着完全“上提一级”审查，审判任务的急剧增加，最高法院和各高级法院在人员、机构等因素没有同步调整的情况下，一方面难以在规定期限内有效承担起再审审查任务，会造成相当数量的案件积压，案件受理的时效性、审查的程序化以及处理质量得不到应有保证，不利于生效裁判被及时审查并进入再审审理程序；另一方面即便进入再审审理程序，为缓解审判力量与审判任务不相适应的压力，也会发生上一级法院将相当数量案件“向下转移”，指定其它法院再审或指令原审法院再审等情形。[8]这种单纯地将案件“下移”审理的方式，一定程度上割裂了案件受理权与审判权之间的内在关系，导致同样的申请再审案件而由不同审级法院审理，背离了对当事人诉权的平等保护原则，势必会引发当事人的公正疑虑，引发新的信访问题。
　　（三）完全“上提一级”审查提高了当事人的诉讼成本，成为当事人申请再审的现实障碍
　　再审难，并非单纯指启动再审程序的不规范和不便利，申请再审耗时耗力同样在维权过程中得到普遍批评。[9]作为一项特殊的纠错程序，再审程序应充分权衡利益大小与救济成本之间的关系。对于案件审判，并非法院审级越高越好，相反审级越高，当事人参与诉讼越不方便，付出了更多的隐性成本如审查阶段递交材料、领取文书、参加听证等环节所花费的时间和费用等。这无疑成为制约当事人申请再审的实际障碍。如果不适度控制诉讼成本，不关注程序的经济性，则再审难问题不但得不到有效缓解，反而会进一步加剧。
　　四、当事人申请再审完全“上提一级”审查的重构路径
　　通过司法现状的考察，我们认为有必要对《民事诉讼法》第一百七十八条进行适当的修改与调整，对完全“上提一级”制度进行必要的完善与重构。
　　（一）重构方向：限缩申请再审范围与下放申请再审审查权
　　《民事诉讼法》第一百七十八条在内容上主要包括两个方面：一是将申请再审的审查权完全上提一级，二是未规定申请再审的例外情形。因此对该条款的修改与完善也应分为两个层次。
　　第一个层次，是确立有限再审原则，明确不得申请再审的案件范围。除了现行法律和司法解释规定的一些不得申请再审的案件，还应将申请再审后维持原判的案件、小额诉讼案件及当事人没有提起上诉或者上诉后又撤回上诉的案件（有证据表明存在妨碍上诉权的因素除外），纳入不得申请再审的范围之内。
　　其原因在于：1.再审不是无止境的。如允许当事人无节制地申请再审，不仅使法院不堪重负，也令当事人的权益保障难以到位，形成裁判生效后“胜诉者不放心、败诉者不甘心”的尴尬局面。因此应将当事人申请再审的次数限定为一次，以防范申请再审权利的滥用。2.小额诉讼案件，由于法律关系简单、事实清楚且争议标的金额较小，基本上应实行一审终审，即使出现裁判错误，也应采取异议审查方式加以纠正，而不通过再审程序来救济。3.穷尽普通审级程序是当事人启动再审的前提条件，因此在当事人能够通过上诉或异议等方式撤销、变更一审裁判的，应促使当事人充分利用上述方式来维护权益，否则就会出现再审程序替代上诉程序的危险。当然，对未经上诉而直接申请再审的案件，还要审查有无影响当事人行使上诉权的因素，如果没有则表明当事人有过错，理应承担相应的责任。
　　第二个层次，是将一定类型的可申请再审案件适度下放。即吸纳原审法院参与到再审矛盾的化解中来，将部分案件下放至原审法院进行审查与审理。其理由在于：
　　1. 适度下放有助于充分发挥原审法院的“过滤器”功能。当事人之所以要求再审审查上提一级，主要是出于对原审基层法院公正司法能力的质疑。而事实上，伴随基层法院审判委员会运作机制的日臻完善，基层法院审委会发挥集体智慧，对案件审判质量进行把关的能力有所提升。将部分案件下放到基层法院审查，既能充分利用基层法院对案件的过滤功能，也有助于发挥审委会的职能和作用，切实增强基层法院的公信力。
　　2. 适度下放有助于适当减少“生产正义的成本”。将部分案件交由基层法院审查，不仅可以减少当事人奔波于户籍地与省城，乃至北京之间的金钱、时间等诉讼成本，也有助于减少法院的审查成本，使现有司法资源得到最大限度的优化利用。
　　3. 适度下放有助于充分利用息诉罢访的社会资源。目前，广大基层组织已建立了相对完善的息诉罢访机制，将部分申请再审案件进行下放，有利于将案件的矛盾化解与基层息诉罢访机制进行有效对接，获得基层党委、政府及社会各界的支持与配合，最大限度地发挥化解矛盾纠纷的社会整体优势。
　　当前，无论最高法院还是各高级法院也都在探索如何将原审法院纳入到再审矛盾化解体系之中。《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》就明确要求，当事人向原审法院申请再审的，原审法院应先做好释明工作，尽力过滤一批案件。[10]而北京、黑龙江、吉林等高院也推出了类似的举措。
　　（二）制度设计：建立确定性的上一级法院和原审法院共同管辖模式
　　对申请再审案件的适度下放，是要建立确定性的共同管辖模式。即对上下级法院间再审审查的范围进行明确划分，将未经原审法院审判委员会讨论过的案件，根据案件类型与申请事由相结合的原则，部分确定性地交由原审法院审查。具体而言：
　　根据案件类型来划分，可以探索将婚姻、家庭、继承、物业服务、交通事故、劳动争议、相邻关系等常规案件的再审申请，交由原审法院审查。这是因为：1.这些案件属常规案件，随着大量专业化合议庭、审判庭的有效运作，基层法院已积累了相当的审判经验，足以审理好上述案件。2.这些案件多发生在基层，一些案件如相邻关系纠纷可能需要实地取证才能查明事实，交由原审法院审查不仅便利当事人诉讼，也利于及时查清案情。3.有些案件如婚姻家庭类纠纷，会涉及到案件发生地的乡规民约、风土人情等因素，相对于原审法院法官，高级法院法官对当地乡俗民风的熟悉和了解不多，由他们做双方当事人的调解工作，不利于促使当事人和解。
　　根据申请事由来划分，可以探索将涉及事实认定和程序运用等事由的再审申请，交由原审法院审查。这是因为：1.对事实认定是否错误的判断，如上所述，原审法院较之上一级法院，更具有时空条件上的便利，更能查明案件事实。2.我国上诉审不仅涉及法律问题，也涉及事实问题，经过两次审理之后，再通过再审程序审查事实的必要性已经降低，再纠缠案件的事实问题已不恰当[11]。3.一些程序运用或事实认定事由，如涉及新的证据或据以作出原裁判的法律文书被撤销等，并非基于原审法院的工作失误所致，交由原审法院纠正不会引起当事人和社会公众的质疑。4.一些程序运用错误的再审事由，如审判组织不合法、未经合法传唤缺席审判等，确定性较强，只需通过程序性审查就能够发现和确认，相对而言审查难度不大。而对于以法律适用错误作为申请事由的，则应交由上一级法院来加以纠正。这是因为：一则根据国际惯例，大多数国家无论采取四级三审制还是三级三审制，第三审基本上都是法律审，都将受案范围确定为法律事项以内，只对或主要对具有普遍公共价值的法律问题进行复审[12]。二则在我国两审终审制下，绝大多数案件的终审法院级别较低，加之现行法律规定相对粗简、弹性较大，法院审理案件又缺乏案例制度的指导[13]，如果将适用法律错误的再审案件交由原审法院审查，不利于法律统一适用。
　　（三）规则延伸：强化再审案件下放审查后的程序规范
　　将部分案件下放至原审法院审查，还要强化下放审查后的制度建设，通过加强程序规范来提升原审法院依法纠错的公正性。为此，一是要规范再审申请的审查程序。实践证明，较之其它审查方式，听证在贯彻保障当事人程序参与权、吸收当事人不满方面更具有制度优势，尤其在审查新证据、推动当事人和解方面具有良好功效。因此，伴随案件下放至原审法院审查，可探索确立以听证审查为主、以书面审查为辅的审查原则，细化听证的适用范围和具体程序，以确保当事人切实参与审查程序，充分发表自身意见。二是在审查中适度引入人民陪审制度。引入人民陪审员参与案件审查、参与听证，有助于在倾听民声、吸纳民智的基础上，让民众因了解司法而理解司法，因参与司法而认同司法，因此可探索在双方当事人均同意的情况下，由人民陪审员作为合议庭成员参与案件审查，以增强审查过程的透明度，提升审查结论的社会接受度。三要增强审查裁判文书的说理性。裁判文书的质量直接反映了审查工作的水平。提高审查水平，需要改变以往采取的驳回通知或再审裁定理由的简单做法，要提高文书的说理性，尤其就驳回再审申请的理由要加强阐释力度，以增强当事人对裁判理由的理解，提高其对审查结果的认同度，切实实现案结事了。