二、立案司法实践之反思

    有关调查报告显示，[?]司法实践中，我国现行刑事诉讼实施过程与立案有关的问题主要有：1、为了片面追求破案率而实行“先破后立”、“不破不立”，甚至有一些重大刑事案件该立案而不立案，立案数大大低于发案数，造成大量隐案（即犯罪黑数），没有反映出社会治安的真实情况。[?] 如，有的公安机关在一年中对应该立案的30％－40％的案件不立案。有的人民检察院因受社会上各种因素的干扰或干预，也不同程度上存在该立案的不立案现象。[?]2、对应该按刑事案件处的案件当成一般治安案件来办，大案化小，重罪化轻，以罚代刑，对重大刑事案件不及时侦查，久拖不结，使犯罪分子逃脱了法律严惩，受害人的生命财产得不到有效的保护。[?]3、不该立案的立案。主要表现在对一些经济纠纷，出于地方保护主义，以诈骗罪立案，用刑事手段解决民事纠纷，任意采用侦查手段和强制措施，侵犯公民的合法权益。4、不同程度地存在司法机关互相推诿，群众控告、举报无门，形成告状难的问题。同时，又有一些公安司法机关不按案件管辖范围立案，对于经济利益较大案件，地区之间、部门之间互相争夺。[?]5、立案后公安机关不及时开展有效的侦查活动，致使犯罪嫌疑人逍遥法外，被害人的权利得不到及时维护。[?]6、由于法律对立案前的初查未作明确规定，司法实践中经常把初查混同于侦查，在初查中行使侦查权。如，在初查中传唤、关押嫌疑人，进行搜查、冻结、扣押、查询等侦查活动。由于初查活动不缜密，还导致自杀、伤残、逃跑等事件的发生。7、法院对于自诉案件的立案，同样存在未经过认真审查的情况下，随意拒绝接受，驳回自诉的现象，致使自诉人告状无门。8、刑事诉讼法第86条规定：“认为没有犯罪事实，或者犯罪事显著轻徽，不需要迫究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立的原因通知控告人”。这里对通知的形式和期限没有明确规定。《公安机关办理刑事案件程序规定》第163条明确了要以书面形式在7日内送达控告人。要求7日内决定是否立案并通知控告人的期限规定实践中难以实施，尤其是在需要甄别是经济纠纷还是犯罪的案件时，7日期限显得十分仓促。[?]

    实践中的上述问题，究其原因主要包括：1、长期以来，我国侦查机关都普遍将立案数作为考核侦查工作的主要标准。受此影响，实践中，侦查机关人员通常对立案条件掌握得较严，只有查明犯罪事实才能立案。一旦立案即可以刑拘、逮捕，有的甚至可以结案。某种程度上，上述做法也迎合了某些好大喜功者的心理。以至在立案活动中弄虚作假，动用行政手段干预立案活动，违背客观规律，单纯追求高破案率，在案件告破后再立案，结果使破案率高达百分之九十以上（甚至百分之百）。同时，为了保证上述立案数量，案件立起来就不能撤，形成撤案即错案的观念。因为一些正常的撤案被说成错案，结果一些错案也将错就错，造成有错不敢纠正，不该立案的仍然坚持不撤案。

2、立案有两种方式，一种是对事立案，一种是对人立案。对事立案是指侦查机关发现或认为有犯罪事实进行立案侦查。对人立案是指侦查机关发现或认为有犯罪嫌疑人，需追究刑事责任时，对犯罪嫌疑人进行立案侦查。检察机关根据过去办理职务犯罪经济犯罪的情况，习惯于以人立案，而公安以人立案和以事立案都有。这样，对结伙作案、多次作案或牵连犯罪和派生犯罪案件如何立案、怎样才算立案存在分歧。如，一起盗窃案件，存在窝赃、销赃、收赃，公安机关对盗窃案件立案侦查后，对涉嫌人员一并进行移送。而检察机关认为，对窝赃、销赃、收赃也应进行立案，不立案的窝、收、销赃的不能起诉。[?]

3、立法的不合理，也使相当数量的案件不“破”难“立”。首先，根据刑事诉讼法的要求，只有在确定有犯罪事实存在，且应追究刑事责任时方可以立案，而办案人员在最初接受案件线索时，事实模糊，对嫌疑人的情况很可能一无所知，根本无法判断是否应追究刑事责任，直到抓获犯罪嫌疑人才可以确定，而抓获犯罪嫌疑人正是破案的标志， 所以，有相对多的案件就是在侦查过程中“边破边立”，甚至破了才立的，形成不“破”难“立”的局面。这是符合侦查的客观规律的。正因为如此，对“不破不立”现象，无论是法学界还是司法界，态度都比较宽容。其次，立法上虽对立案程序规定了许多具体内容，而司法实际中大多数案件在接到报案、控告后即马上展开了侦查，侦查机关一般是在侦查的同时进行立案，形成了边“破”边“立”的习惯。再次，现行刑事诉讼法以及公安机关和检察院在相关实施刑事诉讼法的规定或规则中对立案、破案的重视，是促使立案机关追求破案率的重要原因。[?]对立案、破案程序的郑重其事，使得执法部门和诉讼参与人都把这个程序本身看得很重，没有这个程序就不能展开刑事诉讼。但诉讼岂能轻易而为，所以立案应当慎之又慎。然而，过分谨慎的结果就是迟疑和对报案人、控告人报案行为的消极的不作为。这个沉重的开头令人望而生畏。所以许多案件从这个程序就开始扯皮，许多被害人及其亲属历尽千辛万苦才能勉强启动立案程序。为了缓和这种矛盾，中庸的做法就是先侦查，有把握破案就正式立案，无把握就不明不白地“挂”起来。[21]

4、我国目前的刑事诉讼立案监督法律框架仍然存在一定的缺陷，不能保证法律监督的及时性和有效性。[22]

（1）监督的范围过窄。第一，监督的对象不完全。从现有的法律看，立案监督主要是对公安的立案监督，几乎可在二者之间划等号。而我国的刑事诉讼法却一直明确人民法院、人民检察院、公安机关（国家安全机关、军队保卫部门和监狱）是刑事案件的立案机关。人民检察院如何对上述所有机关的立案全面进行法律监督，法律更是一个空白。在实践中，许多自诉案件法院以“证据不足”驳回起诉，不予立案，造成案件的流失。虽然“六部委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第4条对于人民法院直接受理的“被害人有证据证明的轻微刑事案件”作出相应规定，即：“对于其中证据不足、可由公安机关受理的，应当移送公安机关立案侦查，被害人向公安机关控告的，公安机关应当受理。”但是由于立案监督机制不完善，以及公安机关任务重，实际上老百姓告状无门得不到有效解决。第二，监督的内容不充分。立案程序有三个阶段，即犯罪嫌疑的发现(含报案、控告、举报、自首)、审查(包括初查)、决定。目前立案监督，只是对公安和检察机关内部侦查部门应当决定立案的程序实行监督，也就是对该立不立的或不报请决定立案的情况进行监督，而对发现和审查阶段没能监督。使不破不立、破而不立、以罚代立、立而不究等几种情况成为法律监督的盲区。实践中，有的案件初查严重违法，有的案件一拖几年不决，使当事人长时间处于被追诉的犯罪嫌疑状态，合法的权益不能保障。