（七）起诉变更是一项诉讼活动。起诉变更是一项由人民检察院发起，关系被告人、被害人利益，对移送起诉的侦查机关的工作产生一定影响，依照一定的程序，由人民检察院自己进行的诉讼活动。

通过对起诉变更概念和性质的分析笔者认为起诉变更的存在有其必然性和必要性。

其一，起诉变更符合马克思主义的认识论。由于受主客观条件包括办案期限、人的主观认识能力、证据的收集等诸多因素的限制，人民检察院在提起公诉时不 可避免对每个案件都认识得非常准确，万无一失。人民检察院在向人民法院提起公诉后，对案件事实的认识仍在进行。当人民检察院发现其提起的公诉有错误或失误 时，应当允许变更。这种变更符合辩证唯物主义认识论的规律。

其二，起诉变更是控审分离诉讼原则的体现。现代社会的刑事诉讼，实行控诉与审判相分离的制度。控审分离及不告不理的原则，要求审判机关不得主动地追 究犯罪，不得对未经起诉的刑事案件加以审判。当审判机关在审理案件过程中，发现检察机关的公诉请求确有错误时，如遗漏了被告人或者犯罪事实，审判机关不得 自行追加被告人、犯罪事实，变更审理对象。此时，只能由检察机关变更公诉请求。[2]

其三，起诉变更是提高刑事诉讼效率的必然要求。现代社会，由于司法资源的相对匮乏，诉讼效率已日益受到人们的关注。在刑事诉讼过程中，当检察机关发 现已被提起公诉的被告人不构成犯罪，如犯罪情节显著轻微，不认为是犯罪；或被告人虽构成犯罪，但不应当追究其刑事责任（如犯罪已过追诉时效等）时，虽然检 察机关可以不变更起诉，而由审判机关作出无罪判决。但是这种做法不经济，不符合诉讼效率的要求，不利于司法资源的有效配置。检察机关在提起公诉后，发现遗 漏了可以一并起诉和审理的同案犯罪嫌疑人或罪行，而不追加起诉，发现指控的被告人身份有错误，指控的罪行有错误而不予以变更，而是另行起诉、重新起诉，不 仅不利于提高诉讼效率，同时也大大增加了支出，浪费了司法资源。因此起诉变更是提高诉讼效率和节省司法资源的必然要求。

二、起诉变更的立法状况
（一）1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》关于起诉变更的规定情况

1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》第108条规定：人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于犯罪事实清楚，证据充分的，应当决定开庭审判；对于主要事实不清、证据不足的，可以退回人民检察院补充侦查；对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。

从理论上讲，上述第108条规定的不是起诉变更。所谓对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。“要求”就带有强制性。笔者认为是审判权干涉 公诉权的行为，是控审合一的表现。不需要判刑的，应当是以构成犯罪为前提不需要追究刑事责任的或免除刑事责任的情形。如防卫过当、避险过当等。对于不需要 判刑的，人民法院有权可以判处免予刑事处分，为什么还要求人民检察院撤回起诉呢？笔者认为主要是基于以下原因：一是修改以前的刑事诉讼法赋予了人民检察院 免予起诉的权力。即在认定犯罪嫌疑人构成犯罪的前提下，检察机关对犯罪嫌疑人不向人民法院起诉，而终止对其的追诉。它等同于人民法院的免予刑事处分的判 决。既然人民法院的免予刑事处分的判决和人民检察院的免予起诉决定等量齐观，那就是说对于不需要判刑的，人民法院和人民检察院均可依法律赋予的权力做出处 理。这里就可以看出，对于不需要判刑的案件人民法院本来自己可以做出免予刑事处分的判决而不做，却要求人民检察院撤回起诉做免予起诉的处理。这就明显的表 现出审判权干预公诉权的问题。所以笔者认为108条的这一规定是错误的。二是修改前的《中华人民共和国刑事诉讼法》要求人民检察院提起公诉时，必需把案件 的全部材料全面提交人民法院，使人民法院在开庭审理前就对案件的走向有了清晰的认识。所以不开庭就知道了哪个案子要做免予刑事处分的判决。既然知道了要做 免予刑事处分的判决，所以不开庭就要求人民检察院撤回起诉自己做免予起诉的处理。笔者认为这是控审同一的具体表现，完全背离了控审分离的刑事诉讼的基本原 则。因此从这个问题的分析中可以得出1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》第108条的这一规定也是错误的。

1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》第108条，对追加起诉、变更起诉均未涉及，纵观整个法条的内容均未赋予人民检察院进行起诉变更的权力。同 时，如果人民法院要求人民检察院撤回起诉，而人民检察院拒绝撤回起诉怎么办？人民检察院如果撤回起诉后，是否还能重新起诉？以及不需要判刑具体是指哪些情 况等问题均未加以解决。

（二）1996年《中华人民共和国刑事诉讼法》关于起诉变更的规定情况

1996年修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》废除了1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》第108条公诉案件撤回起诉的规定，仅保留了自诉案 件中自诉人的撤诉权。笔者认为主要是考虑了如前所述的108条所存在的弊端。同时1996年修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》废除了人民检察院的免予 起诉权，将定罪的权力集中交由人民法院一家行使。对人民检察院提起公诉时向人民法院提交的材料仅限于指控犯罪事实的证据目录、证人名单和主要证据的复印件 或照片，而不是案件的全部材料。这样就使控审进一步分离，人民法院只能通过开庭审理才能知道案件结果的走向，无法将判处免予刑事处分的案件以要求检察机关 撤回起诉而强行退回人民检察院。同时免予起诉制度的废除，使检察机关丧失了定罪权，使构成犯罪酌定可免除刑罚的被告人只能由人民法院审判处理。这也使人民 法院丧失了要求检察机关撤回起诉后案件的处理基础。

1996年《中华人民共和国刑事诉讼法》对追加起诉、变更起诉的内容也未规定，主要是因为1979年《中华人民共和国刑事诉讼法》也没有这方面的规定，立法并没有积累起成熟的经验。前面的立法没有打下好的基础，自然后面的立法就难以形成。

1996年的《中华人民共和国刑事诉讼法》之所以没有规定起诉变更方面的内容，也是考虑了要求检察机关的公诉职能应当更加成熟化、规范化，杜绝狭隘和错误，缩短诉讼进程。进一步体现刑事诉讼的程序价值，更好地保护犯罪嫌疑人和被告人的合法权益。

三、司法解释关于起诉变更的规定情况
（一）最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》对起诉变更的规定

《人民检察院刑事诉讼规则》第351条规定：在人民法院宣告判决前，人民检察院发现被告人的真实身份或者犯罪事实与起诉书中叙述的身份或者指控犯罪 事实不符的，可以要求变更起诉；发现遗漏的同案犯罪嫌疑人或者罪行可以一并起诉和审理的，可以要求追加起诉；发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为 或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。