《人民检察院刑事诉讼规则》使实践中存在的起诉变更有章可循：司法实践是产生法律的基础，法律是规范司法实践，促使司法实践沿着正确健康的方向发展 的保证。检察机关的公诉活动进程中客观产生和存在着起诉变更的现实。什么情形下应当是追加的，什么情形下是应当变更的，什么情形下又是应当撤回的，这些复 杂多样的情况需要有规范性的规定来加以区分。《人民检察院刑事诉讼规则》第351条规定的内容较为全面的涵盖了起诉变更实践中存在的情况，并且对其进行了 分类，指明了哪些情形是应当追加的，哪些情形是应该变更的，哪些情形是应该撤回的，使人民检察院公诉活动中存在的起诉变更的实践有章可循。所以《人民检察 院刑事诉讼规则》第351条的内容对于规范实践中存在的起诉变更是可取的。

《人民检察院刑事诉讼规则》对法院的审查不具有约束力。《人民检察院刑事诉讼规则》是最高人民检察院制定的，它是用来指导和规范人民检察院进行刑事 诉讼活动的规范性文件，只对各级人民检察院进行刑事诉讼活动具有约束力。它不是法律，对人民法院的工作不具有约束力。因此《人民检察院刑事诉讼规则》第 351条的内容，即人民检察院要求进行起诉变更的理由，对于人民法院进行审查时不具有当然的约束力。也就是说人民法院在审查人民检察院撤回起诉的理由时， 所依据的标准与人民检察院所提出的撤回起诉的理由并不当然具有同一性。换句话讲就是它规定的再好也只是一家之言，别人想听则听，不想听你也拿他没办法。因 此笔者认为《人民检察院刑事诉讼规则》第351条的内容虽好，但要从规范起诉变更而言还需立法加以规定。

（二）最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释对起诉变更的规定

最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第177条的规定：在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并做出是否准许的裁定。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释强调了法院的审查，对检察机关的制约。这应当是最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第177条制定的出发点。它对于防止人民检察院以撤回起诉为由渎职滥用公诉权是有积极意义的。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释没有审查的具体标准。人民法院审查撤回起诉的理由，就是审查人民检察院要求起诉变 更撤回起诉所依据的理由。即《人民检察院刑事诉讼规则》第351条所规定的撤回起诉的情形。但用什么标准来进行审查，并没有规定。同时如果人民检察院要求 追加或变更起诉，人民法院是否进行审查、用什么标准审查、裁定是否准许追加或变更，均未予以规定。所以最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》 若干问题的解释第177条规定的起诉变更的内容是很不完善的。

四、起诉变更在司法实践中的状况
目前在司法实践中，检察机关在提起公诉后发现指控中遗漏了共同犯罪中的其他被告人，有的是遗漏了所指控的一 人犯数罪中的其它罪行，依照《人民检察院刑事诉讼规则》第351条的规定，这是属于可以一并起诉一并审理的情形，应当通过追加起诉的起诉变更的方式加以解 决。而有些检察机关在发现这样的情况后，却不正确行使追加起诉的起诉变更权，而是将遗漏的被告人或罪行又重新起诉，大大地浪费了司法资源，也使犯罪嫌疑人 陷入遭受双重或多次追诉的局面中，背离司法公正和诉讼效率的原则。

对于起诉书将被告人真实身份弄错的情形，有的检察机关发现后也怠于行使变更起诉的方式来对被告人身份弄错的起诉书加以纠正，常常使自己在法庭上陷于 尴尬的局面。对于起诉书认定的被告人犯罪事实出现的错误，有的检察机关也不及时通过变更起诉加以纠正。起诉后发现指控证据中有伪证或存在其它非法证据以及 适用法律错误的情形也不及时通过变更起诉加以纠正，使公诉活动在庭审中处于被动地位。

对于撤回起诉有些检察机关和审判机关则走得更远。在实践中存在滥用撤诉权之现象。特别是对部分事实不清、证据不是十分确凿、充分的案件，有的检察机 关为了保障批捕率，往往一诉了之。如果法院在开庭审理后，认为事实不清、证据不足，拟作无罪判决，那么检察机关再一撤了之。而法院为了协调好法、检两院的 关系，往往也会同意检察机关撤诉。这样撤诉成为了法、检两院协商的结果。因此，于法无据的撤诉容易导致公诉权和审判权的滥用，也不利于对被告人合法权益的 保护。有些检察机关提起公诉后，在人民法院开庭审理前就发现根据《人民检察院刑事诉讼规则》第351条的规定，自己提起公诉的案件应当主动撤回做不起诉处 理。但在错误因素的干扰下就是不予撤回。待得知人民法院即将对案件做无罪判决时，又要求撤回。这时法院的全部审理活动已经结束，有的判决书已经打印形成， 这时检察机关要求撤诉，就使人民法院对该案的全部审理活动归于作废，完全背离了诉讼经济效率的原则。也使被告人丧失了通过法院宣判自己无罪来彻底洗清自己 冤屈的机会。但是人民法院出于所谓给检察机关个面子，实践中通过协调还是准予检察机关撤回起诉。这也是检、法两院的司法解释将人民检察院撤回起诉的时间限 定在人民法院宣告判决前的弊端所造成的。有的检察机关撤回起诉后对案件不做不起诉处理，长期挂案自己继续侦查，有的甚至退回侦查机关继续补充侦查，使犯罪 嫌疑人处于长期被刑事追诉的状态中，合法权益得不到应有的保护。这也是立法没有对人民检察院撤回起诉对案件如何处理予以规定，使得人民检察院对撤回起诉的 效力认识不清造成的。还有的人民法院对于自己超了审理期限，不能在法定期限内审结的案件，要求检察机关找个理由先撤回起诉，然后再重新起诉，使得被告人被 刑事追诉的时间大大延长，不利于保护被告人的合法权益。